Pour la Transparence des Comptes Publics dans les collectivités territoriales

Etape 1 : PREVOIR

Pour prévoir les dépenses une méthode rationnelle s’impose qui consiste à décomposer le processus de décision en 3 phases :

  1. La définition des objectifs que l'on entend réaliser à terme, suivi par leur hiérarchisation et coordination
  2. Le recensement des projets décrivant l'ensemble des moyens et procédés nécessaires pour parvenir à ces objectifs. Une évaluation des avantages et des inconvénients de chaque projet justifient la décision de les enregistrer 
  3. Le programme de financement qui sélectionne les objectifs prioritaires, qui ordonne les projets dans le temps et qui attribuer l'enveloppe budgétaire à chaque service concerné.
  1. La définition des objectifs de la mandature

Chaque nouvelle année fait partie de la mandature, c'est-à-dire de la période de 6 ans pour laquelle le maire et ses élus ont été désignés pour gérer la commune. Cette délégation de responsabilités s'est faite sur des promesses de campagne, avec la présentation de nouveaux projets répondant à des objectifs.

Au moment de la mise en oeuvre de ces promesses, le système de gestion budgétaire matérialise ces projets en ouvrant une « autorisation de programme » (AP) pour enregistrer les montants de l’enveloppe budgétaire attribuée et pour constater au fil de l’exécution les montants réels comptabilisés. (Voir la définition de la page 43)

Pour la bonne compréhension du budget les objectifs doivent pouvoir être clairement formulés et présentés tant aux élus (à l'occasion du débat d'orientation obligatoire et préalable au vote du budget), qu'au public une fois le vote effectué.

Notre projet demande que cette présentation et définition des objectifs soit clairement formalisée.

2. Le recensement des moyens et procédés pour parvenir à ces objectifs

C'est l'analyse détaillée de ce que la commune veut faire et comment elle entend procéder.  Est-elle en mesure d'identifier les dépenses qu'elle va devoir engager ?

Attention ! On peut distinguer deux types de projets : les moyens envisagés pour répondre à l'objectif correspondent ils à un projet d'investissement ou à des dépenses de fonctionnement ? Prenons un exemple : au cours d’élections municipales a été relevée la promesse suivante : « assurer la sécurité quotidienne de tous les habitants ». Est-il question d'installer en ville un réseau de caméras de surveillance et d'ouvrir un projet d'investissement, ou bien de se doter d'une police municipale en recrutant un ou deux policiers et augmenter le budget de fonctionnement ? Dans les deux cas le budget de la fonction « sécurité » sera en hausse lorsque la solution choisie aura été définitivement chiffrée.

3. L'établissement d'un programme de financement ordonné dans le temps

  1. Prévoir les dépenses réelles de fonctionnement

On peut rencontrer les différentes situations suivantes :

  • Le service donne satisfaction et aucun changement n'est apporté dans l'organisation, les procédures et les moyens. On retrouvera à peu de chose près les mêmes dépenses « courantes » que l'année passée.
  • Fort de l'expérience de l'année passée on prévoit d'améliorer un service qui est de plus en plus demandé, de revoir et d'augmenter le nombre de prestations offertes, ce qui va demander plus de moyens (effectifs, achats, matériels, etc.) et donc se terminer avec plus de dépenses « courantes », mais aussi des dépenses « nouvelles ».
  • Inversement on peut tirer la conclusion qu'un service représente un montant important de dépenses, qu'il apparaît ne pas avoir le succès escompté et qu'il y a lieu d'envisager de diminuer le budget de fonctionnement en revoyant son organisation, ses moyens (personnel, outils, locaux, publicité, etc.) et ses dépenses
  • Enfin on souhaite offrir un nouveau service: (par exemple, après la construction d'une maison de la culture on envisage d'ouvrir dans les nouveaux locaux une bibliothèque, une salle de spectacles et de cinéma). Hormis la prise en compte en investissement du coût des nouveaux équipements, il faut disposer du personnel pour les séances de cinéma, acheter les livres pour la bibliothèque, avoir un personnel bibliothécaire, mettre une organisation en place avec des abonnements, prévoir des consommations d'électricité, de chauffage, prendre des cotisations d'assurances, etc.
  • 2. Prévoir les dépenses réelles d'investissement

La section d'investissement est une somme de projets d'équipement, chacun se caractérisant par ses objectifs, un budget propre de dépenses, une durée de réalisation et parfois une échéance. Parmi les projets on peut distinguer deux grandes catégories :

  • Les projets d'intervention sur les équipements existants pour en modifier les caractéristiques et en améliorer les performances (Exemples : mise aux normes de sécurité, réduire les consommations d'énergie). Attention! Les campagnes d'entretien courant sont des dépenses de maintenance et donc des dépenses de fonctionnement.
  • Les projets d'acquisition de nouveaux équipements, soit par l'achat de matériels ou d'installations pour les besoins d'un service ou de plusieurs services, soit en réalisant des travaux pour la rénovation d'infrastructures vieillissantes, de créations dans le cadre d'un programme d'urbanisme, etc.

Les dépenses d'investissement peuvent demander plus d'une année et donc concerner plusieurs exercices.  Ce sont donc les plannings de réalisation des différents projets et la programmation générale de l'ensemble des projets appelée « Plan Pluriannuel d'Investissement » qui vont définir les dépenses d'investissement de chaque année.

Chaque début d'année ce plan est mis à jour avec :

  • Le retrait des projets qui ont été réalisés et qui sont terminés,
  • L'actualisation des projets commencés et donc en cours de réalisation,
  • L'ajout des nouveaux projets prêts à être lancés,
  • La suppression éventuelle des projets abandonnés ou qui ont été redéfinis.
  • 3. Prévoir les recettes réelles

Qui contribue à fournir à la commune les ressources dont elle peut avoir besoin ? Ce sont :

    • Les dotations de l'Etat votées chaque année avec la loi de finances
    • Les Régions et les Départements en versant les subventions de fonctionnement ou d'investissement en application des conventions négociées avec les communes
    • Les communautés de communes ou d'agglomération dans le cadre des contrats d'adhésion des communes avec les mécanismes de l'attribution de compensation, des dotations de solidarité communautaires et des fonds de concours.
    • Les entreprises en vertu de la loi fixant les modalités de la CFE (partie de l'ex taxe professionnelle aujourd'hui versée aux communautés qui la redistribuent à leurs communes adhérentes)
    • Les banques en octroyant des contrats de prêt après négociations avec les communes, sachant que ces prêts sont réservés aux investissements, les communes n'ayant pas le droit de financer par des emprunts les dépenses de fonctionnement
    • La comptabilité publique en régularisant les flux financiers entre l'Etat et les collectivités territoriales en application des lois et règlements
    • Les acquéreurs de biens, d'équipements revendus par les communes en honorant leur facture conformément au contrat de vente
    • Les habitants en tant que contribuables locaux avec les taxes votées (taxes foncières et les mécanismes de compensation suite à la disparition de la taxe d'habitation).
    • Les usagers des services municipaux facturés sur la base des tarifs votés par le conseil municipal gérés directement par la commune.

Remarquons également qu'elles ne relèvent pas du libre arbitre de la commune !

  • Certaines recettes lui sont imposées par la loi de finances votée chaque année par le Parlement, (Exemple : la Dotation Générale de Fonctionnement – DGF) ou dépendantes des conditions économiques et reversées une fois les comptes arrêtés (Exemple : la taxe sur les droits de mutation)
  • D'autres sont réglementées dans le cadre des politiques d'aide aux collectivités pour la mise en œuvre d'actions, de réalisations concrètes. (Exemple : subvention d'investissement, subvention de fonctionnement aux crèches).
  • Il y a les recettes négociées par la commune avec les banques (emprunts) avec pour conséquence l'augmentation des sommes à rembourser par les impôts locaux sur les années suivantes.
  • Enfin les recettes entièrement décidées par monsieur le maire et constituant une décision politique vis-à-vis de ses concitoyens (Exemples : les tarifs des services, les taux des impôts locaux)

Pris entre le total des dépenses de fonctionnement et d'investissement à financer d'une part, et compte tenu de ce qui lui est imposé, de ce qui est déjà acté (négocié), des barèmes et des tarifs encore en vigueur d'autre part, l'expérience des années passées va servir pour orienter les choix.

 Retenons que pour la ventilation des recettes entre la section de fonctionnement et la section d'investissement :

  • la plus grande part des impôts et taxes sont toujours des recettes de fonctionnement
  • le « Fonds de Compensation de la TVA – (FCTVA)» et la « Taxe Locale d'Equipement – TLE » sont toujours des recettes d'Investissement.
  • Les « Emprunts » sont exclusivement des recettes d'investissement

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Lors de sa campagne électorale le maire a présenté son analyse de la mandature précédente (voir    ). Avec la moyenne annuelle des dépenses réelles ventilées par destinations (ou fonctions)

Lors de sa campagne électorale le maire a présenté son analyse de la mandature précédente (voir    ). Avec la moyenne annuelle des dépenses réelles ventilées par destinations (ou fonctions) il